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新形勢下文物案件辦理的幾點思考
嘉興文化網  發布時間:2018-07-15 19:58:26

近年來,嘉興市各執法機構認真貫徹文物保護法律法規,拉高執法工作標線,扎緊案件查辦紅線,堅守文物安全底線,筑牢文物保護防線,壓實責任,積極作為,堅持違法必究、有案必辦的原則,及時查處違法違規行為,有效遏制了文物違法事件的多發態勢,較好地保護了轄區內文物的安全。通過近年來的案件辦理,積累了一些文物案件辦理的經驗體會,也對新形勢下文物保護出現的一些突出矛盾和案件辦理中遇到的問題進行了分析研究,找出了一些解決的方法。下面以嘉興近年來案件辦理為例,粗淺地談一下自己的思考。

一、近五年來文物案件辦理的基本情況

近五年來,嘉興市共辦理文物案件22起,其中擅自在文物保護單位的保護范圍內進行建設工程案10起、未經批準擅自修繕不可移動文物案4 起、擅自拆除不可移動文物案4起、發現文物隱匿不報、拒不上交案2起、故意損毀文物并移交公安案件1起、協助公安機關偵破文物盜挖事件1起;合計處罰金額105.5萬元,10名嫌犯被警方刑拘;從違法主體上看,個人違法8起占總案量的36%、法人違法14起(政府部門3起)占總案量的64%

二、新形勢下文物保護出現的新矛盾分析

(一)城市基本建設與文物保護的矛盾

隨著經濟的發展,新型城鎮化進程加快,各地正在大力推進城市有機更新、小城鎮改造、美麗鄉村建設、全域旅游開發等項目,但由于人們在文物保護與經濟發展關系認識上存在誤區,錯誤地認為高樓大廈、寬闊的馬路就是城市的現代化,而傳統建筑、文物在某些人眼中則成了經濟發展的障礙。造成在項目建設在總體策劃中,很少考慮到文物的保護問題,出現了未經審批、調查、勘探便進行施工建設,當施工過程中發現了文物,才想起報告文物主管部門,這就直接產生了文物保護與項目建設間的沖突,當項目建設和文物保護兩者必須二選一時,面對一些所謂的“形象工程”、“政績工程”,最終往往選擇的是項目,損失的是文物。

(二)追求經濟利益與文物保護的矛盾

《文物保護法》第三十一條規定“凡因進行基本建設和生產建設需要的考古調查、勘探、發掘、所需費用由建設單位列入建設工程預算。” 開發商對三萬平方米規模以上集中連片區域建設的項目,基本能做到事前申報考古調查勘探,但對城鄉道路新建擴建、河道兩岸護堤建設、農村土地平整等項目,雖動土面積遠超三萬平方米,因點多線長,事前考古調查勘探所需經費較多,開發商大多不愿報請進行考古調查和勘探,即便是工程建設中發現有文化遺存,也經常隱匿不報,甚至肆意破壞。

(三)美好生活向往與文物保護的矛盾

在不可移動文物中,相當一部分古民居屬于私人不動產,隨著古民居業主對美好生活的向往日益強烈,改善居住條件的愿望十分迫切,在對使用的古民居進行修繕、改造、大修時,如走正常規定的渠道,要向文物管理部門進行申報,要請取得文物保護工程資質證書的單位進行設計和施工,審批時間長是其次,關鍵所需費用遠遠高于市場行情,私人不愿承擔,文物部門因配套資金不足無法承擔,造成古民居業主要求取消文保單位等級、要求按自己的意愿修繕、要求進行高額補償,有的圖省事省錢,憑個人的喜好私自進行翻修、改造,隨意拆“舊”建“新”,使古民居的傳統格局和歷史風貌遭到破壞。

(四)“三普”遺留問題與文物保護的矛盾

 全國第三次不可移動文物普查工作,前后歷經5年時間,花費了大量的人力財力物力,取得了不菲的成績,對現存文物的保護發揮了巨大作用,但“三普”工作結束后,僅記錄沒進行論證的登錄點,算不算文物存在很大爭議;僅普查沒公布的登錄點,是不是日常巡查監管對象誰都說不算;普查時求數量沒質量的登錄點,總量是文保單位的數倍,現有的執法力量能不能實現監管全覆蓋;是私產沒經業主認同的登錄點,怎么要求業主去保護,去修舊如舊;登錄后沒有合理利用,年久失修怎么去搶救保護;已消失的登錄點沒退出機制,有名無實的狀況還要維持多久,這些“后遺癥”,人為地給文物執法增加了巨大的工作量,在疲于奔命的同時,登錄點還是時不時消失,這也是文物保護中的突出矛盾。

(五)隊伍建設弱化與文物保護的矛盾

近年來,文物的內涵和外延不斷拓展,類型不斷豐富,文物保護監督和管理任務日益繁重,文物安全形勢也更為艱巨。但形成強烈反差的是文物行政執法隊伍建設的嚴重滯后,文物行政執法能力的嚴重不足。盡管各級政府加強了對文物保護工作的重視,設置了相應的文物監察機構,但只是在原文化市場行政執法機構的基礎,增掛文物監察的牌子,在人員編制和經費上并沒有實質性增加。以我市為例,全市8個執法機構全部是在文化市場行政執法機構上增掛牌子,編制人數79名,在位人數55人,持有執法證的人數只有49名,而全市監管的文化、廣電、新聞出版、文物、體育5個領域31個門類的實體場所達6786家,人均監管場所123家,還有監管范圍內眾多無法進行統計的無證場所,“大市場,小隊伍”的現狀,影響了對文保單位全覆蓋日常巡查工作。

(六)保障手段滯后與文物保護的矛盾

當前,隨著政府單位車改工作的推行,執法機構日常執法檢查都依靠向政府車隊租車進行保障,沒有配備專用的執法車輛,削弱了行政執法的嚴肅性,增加了行政執法的風險性、制約了應急處置的及時性、影響了機構建設的規范性,造成了使執法機構規范化建設從制度設計、任務部署、標準要求、工作熱情等方面都受到了很大的影響,難以形成依法行政、高效快捷、科學規范的執法工作機制。

(七)保護宣傳不夠與文物保護的矛盾

目前,由于文物宣傳保護的途徑單一,力度不大,宣傳教育效果不明顯。個別地區的少數領導干部還是不重視文物保護工作,只是停留在口頭上,說起來重要,做起來次要,甚至不要。個別部門則認為文物保護是文物部門的事情,與本部門無關,文物保護對其政績無任何關系,缺乏起碼的文物保護責任意識。而一般群眾則認為文物保護是政府的事情,錯誤的認為只有值錢的東西才是文物,對一些古橋、古遺址、古建筑、古墓葬等不夠重視,造成在不可移動文物保護單位周邊造房、開荒、放牧、挖土、取石和采礦等現象, 甚至盜掘古墓,倒賣販賣文物,人為破壞周邊自然環境地貌。

(八)部門信息不暢與文物保護的矛盾。

相關職能部門在基本建設的審批過程中,有意無意地忽略文物部門的法定審批程序,不經過文物保護和勘探調查就擅自開工,往往造成文物部門事前失聰、事中失察、事后撲救的不利境地。如有些地區在文物保護單位保護范圍內進行基本建設、小區開發、修筑道路等,文物部門前期無法得知,更談不上組織考古勘探和發掘,以至于造成文物保護單位被破壞事件頻頻發生。再者,有相當部分的業主、施工單位考慮經濟效益,認為考古勘探發掘所需的經費是沒必要的開支,因而事先不報告,造成即成事實。

三、文物案件辦理中的問題和困惑

(一)有案必辦難

因為文物部門在基層屬弱勢部門,單位領導有時迫于各方壓力,立案審批也相當謹慎。往往會出現“只要上級不督辦、新聞媒體不曝光、舉報人不堅持”的則采用“拖”字決,讓子彈再飛一會,使許多違法行為查處都不了了之,必須立案的,則采用“推”字決,能推就推,以時間換空間,實在頂不住壓力才立案。內部的立案阻力相對來說還比較容易克服,因為有上級督辦、群眾監督、媒體關注,但其他相關職能部門對文物破壞行為應當追刑追責的,往往以破壞損毀程度無法評估、故意無意無法界定、案值多少不能確切判定為由,不予立案或不接受文物執法案件移交的現象經常發生。

(二)現場取證難

城市發展過程中因工程建設而導致文物破壞的案件占有較大的比例,這類案件一般事發突然,破壞力強,相關證據也會隨著工程的進一步建設而遭到破壞,甚至滅失。調查取證是準確定性違法行為,正確實施行政處罰的關鍵環節,但在執法過程中,由于文物執法無強制權、地位弱的現狀,面對大型企業甚至是央企、國企這些違法者,出現現場調查進不去、詢問筆錄不到場,下發的停工通知不簽收的現象時,執法人員無能為力,有時為了完成調查取證工作,執法隊員無數次往返違法現場,不厭其煩地上門詢問,其中的艱辛不言而喻。

(三)辦案阻力大

個別違法案件背景復雜,查處過程阻力巨大。絕大多數文物執法人員無論是出于情感還是責任,都不希望違法案件發生,不希望文物遭受破壞,都不會放任文物違法行為。但是,文物執法人員在執法過程中面對的違法主體通常都是企業法人,甚至是政府部門,違法企業實力雄厚,關系廣泛,執法人員很難撼動,想查處力不從心。政府部門推進的項目通常都是領導拍板欽定的“政績工程”、“民心工程”,對文物或者環境造成破壞,面對這種現狀,執法人員很無奈。

(四)處罰額度低

《文物保護法》第六十六條罰則規定對六種違法行為尚不構成犯罪的,處五萬元以上五十萬元以下的罰款。文物違法主體中,對于大型企業或房地產開發商來講,一般是企業越大,膽子越大,態度更惡劣,后果更嚴重,他們認為文物保護法對損毀文物的行為,頂格罰款只有50萬元,損毀拆除文物比履行保護文物責任付出代價要低得多,只要不妨礙工程進度,不給企業造成大的負面影響,寧愿受到處罰也不愿意履行保護責任,反正罰款上限就50萬,如九牛一毛,單位不差錢。

(五)責令改正難

文物行政部門沒有強制執法權,法律規定當事人拒不履行處罰義務時,可申請法院強制執行。但在具體的執法實踐中,這一規定對于罰款的強制執行比較有效,而對違建工程處以的“責令改正”罰則顯得力不從心。一些所謂重點項目、民生工程中的違法建設,面對文物行政部門的改正要求,采取消極對抗的態度,能推則推,能躲則躲,甚至對執法人員不予理睬,拒之門外,致使“責令改正”處罰的執行陷于困境。

(六)問責追刑難

杜絕文物案件發生最有效的途徑依法追究相關人員的法律責任。然而在現實的問責追刑過程中,特別是政府部門中公職人員的瀆職行為難執行。因為大部分政府部門行為造成的文物破壞案件,被問責者大多數是分管領導、部門領導、甚至是單位一把手,上級部門考慮到個人的發展前途,再加上所實施工程、項目又是為了發展地方的經濟建設、民生工程等因素,往往說情的多,敢于問責的少。如果被判實刑,公職人員就會被“雙開”,這對其本人和家庭都是莫大的打擊。地方政府為了減少社會不安定因素,也盡量避免采用刑事追責,這就使法律尊嚴和文物執法力度大打折扣。有的企業為了不承擔刑事責任,還提前主動上繳罰款,并運用各種關系對問責追刑實施干擾。

四、強化文物行政執法辦案的幾點建議

(一)加強隊伍建設,提升辦案能力。

建設一支齊裝滿員、業務精良、素質全面、作風過硬的執法隊伍,是加強文物執法的根本和基礎。當前基層文物執法工作點多、面廣、任務重,但基層文物監察機構存在著在人員偏少、人員抽調、挪用多,能力偏低的問題,很大程度上制約了監管執法工作的有效展開。針對這一現狀,建議上級部門加強與編辦溝通,按照監管轄區大小、文物數量等指標以及機構內部設置的需要,出臺文件進一步明確規定文物監察機構人員合理的配備比例,運用好上級的文件精神,取得領導的重視和支持,努力使借調、挪用人員納編歸位。同時,積極開展業務培訓、以案施訓、專家授課等活動,進一步提高執法人員行政執法能力和水平。

(二)加強協調配合,形成執法合力。

打擊文物違法行為不只是文物部門自己的事情,是政府相關部門的共同責任,需要相關各部門齊抓共管,形成合力。建立打擊文物違法犯罪聯合工作機制和文物安全工作聯席會議制度,及時通報案情,明確職能分工,周密協調動作,實施聯合打擊。同時,加強同公安部門的聯防聯查、聯合執法工作,加強與刑事司法的銜接,充分利用公安機關的執法優勢和司法機關的震懾作用,提高文物案件辦理的主動性、實效性。積極開展“文物法人違法案件專項整治行動”,嚴防、嚴查、嚴辦文物法人違法案件,對文物行政處罰案件查處,要重在改正違法行為,重在追究組織者、策劃者、實施者法律責任。

(三)政府重視支持,嚴肅追責問責。

各級黨政領導要樹立整體發展理念,統籌規劃,協調發展確實將文物保護與經濟建設擺在同等重要的位置,確實把文化建設擺上位,為文物保護做后盾。糾正重經濟建設、重“政績工程”,輕文物保護,甚至把二者對立起來,視文物保護為經濟發展障礙的錯誤觀念。研究建立重大文物違法案件責任追究制度,進一步強化地方政府在文物保護領域的責任,明確規定領導干部違反文物保護法律法規的追責規定,對于地方政府不履行文物保護法定義務,甚至法人違法破壞文物的違法違紀行為,嚴肅追究其政紀責任。只有通過依法問責,才能從根本上遏制破壞文物的違法行為;只有通過依法問責,才能使各級地方政府主要領導積極主動地承擔責任與義務;只有通過依法問責,才能在全社會形成保護文物人人有責,破壞文物可恥的社會新風尚。

(四)借用監督機制,助力執法辦案。

監督機制是有助于查處違法案件的強大力量和有效途徑,針對法人違法案件,政府部門所謂的“政績工程”、民生工程、重大項目建設等破壞文物的違法行為存在立案難、調查取證難、處罰問責難等現狀,文物行政部門一方面要擅于充分利用上級主官部門的督辦、公共媒體的曝光、社會輿論介入的積極作用,促進當地領導對案件的重視,增進辦案進度,同時,對違法行為和違法單位及人員,形成強大的社會輿論壓力,推動違法問題解決,為執法辦案工作創造有利條件,提高文物行政執法效率。另一方面,也破解文物執法機構執法不嚴、不作為、不敢管、沒法管的困境。

(五)加強法規宣傳,營造保護氛圍。

文物保護是全社會的責任,僅靠文物部門監管難以實現,提高廣大人民群眾、黨政機關工作人員文物保護意識十分重要。各級部門要充分利用報紙、電視、官方網站、微信公眾號、電視臺等載體,大力宣傳文物保護的法律法規,宣傳文物保護的重要意義,及時公布舉報渠道及舉報獎勵制度;文物管理部門要定期組織召開全市性的文物保護工作會議,對市、縣、鎮三級干部進行文物保護宣傳,明確屬地保護責任;要積極做好文物保護宣傳進機關、進學校、進社區、進企業、進農村、進家庭、進網站的“七進”活動,營造全民知曉、全民參與文物保護的良好氛圍。

(六)運用科技手段,做好安全防范。

當前不可移動文物點多、面廣、范圍大的現狀十分顯著,各種因素導致文物遭受破壞現象逐步上升,有限的文物監察執法人員和“兩條腿、四個輪”的傳統巡查方式已不能滿足當前需要,解決當前文物執法監察人力不足、裝備不全等困難至關重要。這就需要各級政府加大對文物執法經費的投入,提升技防手段,如:在保護區周邊及重點地區布設震蕩感應設備,安裝終端監控設備,推進“天地一體”預警系統建設和“無人機”在日常巡查中的運用等方式,通過人防與技防相結合,確保文物監察無死角、無盲區。

來源:嘉興市文物監察支隊  作者:耿小利  編輯:嘉興文化網
 
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